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Monografia apresentada ao curso de Pós Graduação em Direito Civil e Processual Civil da Faculdade Vale do Rio Doce (FADIVALE) como requisito parcial para obtenção do título de Pós Graduado elaborada por Matheus Machado de Oliveira

  • INTRODUÇÃO

A relevância deste trabalho pode ser medida pelos números extraídos da Pesquisa por Amostragem de Domicílios (Pnad) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. De acordo com a pesquisa, os números são espantosos. A população favelada do Brasil aumentou de 4,9 milhões para 6,9 milhões, pelo menos 4 milhões destas pessoas estão concentradas no Rio de Janeiro e em São Paulo (PARREIRAS, 2008).

As notáveis melhorias na situação econômica da população brasileira, como por exemplo o aumento do salário mínimo de em torno de 70% nos último 10 (dez) anos, não tem conseguido evitar o crescimento das favelas, uma chaga urbana que atinge praticamente todas as grandes cidades.

A América Latina é o continente mais urbanizado do mundo. Quatro das 14 maiores cidades do planeta estão na região (São Paulo, Rio de Janeiro, Distrito Federal, Cidade do México e Buenos Aires), sendo que 27% da população latino americana vivem em favelas, somando um total de 117.439 milhões de habitantes nestas residências precárias (PARREIRAS, 2008).

A favelização acelerada é o retrato do processo de ocupação desordenada por pessoas que migram do campo para as grandes cidades metrópoles em busca de uma oportunidade de melhorar a qualidade de vida de si e sua família, buscando nesta ocasião melhores empregos.

O problema não reside apenas na aglomeração, mas também nas áreas ocupadas por essas pessoas, que em suma, são de maneira irregular, comumente em terrenos de matas, nascentes, encostas, topo de morros, entre outros, o que inviabiliza muitas vezes o alcance de saneamento básico necessário.

Conforme DIAS,(2008) a maioria da população excluída é impelida à busca de espaços que não são interessantes ou que não estão disponíveis no mercado imobiliário formal, tais como as terras localizadas de proteção mananciais, as glebas

ao longo de rios e córregos, os terrenos de alta declividade, áreas de várzea, de preservação ambiental.

Em especial as áreas públicas, objeto do presente estudo, como reservas de loteamento reservados à construção de praças ou de equipamentos públicos, denominadas áreas verdes, áreas de circulação (ruas) e áreas institucionais.

Infelizmente as cidades brasileiras tem sido ineficientes, injustas para com a maioria de seus habitantes, e descuidadas com suas áreas. O que não é o caso do município de Governador Valadares, que começou um intenso projeto de regularização fundiária envolvendo áreas enquadradas como Zonas de habitação de interesse Social, que atualmente abrange diversos bairros e regiões, inclusive todos seus 13 distritos.

No decorrer do presente trabalho, analisa-se suscintamente a evolução histórica da propriedade permeado sob o princípio norteador deste instituto, bem como a regularização fundiária, as zonas de habitação de interesse social, e as políticas públicas do município de Governador Valadares voltadas para amenizar esta mazela nacional.

 

 

  • EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PROPRIEDADE E SUA EVOLUÇÃO CONSTITUCIONAL

O instituto da propriedade tem sido desde os primórdios da civilização humana, objeto de valoração e estudo por diversos ramos do conhecimento, como a economia, sociologia, política e é claro a ciência jurídica. A relevância destes estudos se justifica pelo fato de que a humanidade era entendida e classificada de acordo com o modo como se administrava a propriedade.

Para melhor compreensão do instituto da propriedade, necessário se faz tecer um breve esboço da evolução histórica da propriedade, principalmente no que tange a constituição pátria. Importante ressaltar que ha uma divergência histórica quanto à sua origem. Logo, não haverá precisos, exatos ou concretos de quando e de que maneira se iniciou o instituto da propriedade.

Na Grécia antiga, o Direito já admitia, ainda que de maneira tímida, formas de propriedade privada, havendo registros de divisão de terras entre membros de grupos familiares. Lentamente, entre os séculos VII e VI a.C., a ideia de propriedade imobiliária individual foi tomando corpo, embora não houvesse definição técnica.

A priori formaram-se famílias em torno de sua religião comum. Os membros cultuavam a um deus próprio em sua residência. Em cada lar existia um altar que se conservava sempre com um pouco de cinza e brasas, nada mais que uma espécie de sacralização. Denota-se que diante do misticismo adotado em cada lar, a família e a propriedade se formavam.

Conforme leciona Fiúza (2004, p. 717),

O culto a esses deuses chamados de “lares”ou “manes” nada mais era do que o culto a seus antepassados. Era uma forma de mantê-los vivos e de manter a propriedade do solo romano. Daí a importância das terras familiares, solo sagrado em que se enterravam os ancestrais e se lhe prestavam culto.

A propriedade primitiva era muito restrita, a única forma de propriedade reconhecida e dotada de garantia eficaz era a quiritaria, mas para sua aquisição era necessário que alguns requisitos fossem atendidos, como capacidade pessoal, idoneidade da coisa e modo de adquirir conforme o jus civile. Com o passar do tempo a propriedade quiritaria deu lugar a propriedade bonitária, ou do jusgentilum, apesar de não conter alguns dos requisitos acima mencionados. Ambas foram unificadas por Justiniano (MONTEIRO, 2000).

A propriedade estava intimamente ligada à posse. Suas características próprias era a perpetuidade, a exclusividade, o teor absoluto, a isenção de impostos, a extensão a tudo que se encontrava abaixo e acima do solo e a quase inexistência de limitações. Englobava a terra, os animais e os escravos. O poder de decisão inerente ao patrimônio familiar pertenceu, por muito tempo, de forma praticamente exclusiva, ao pater familias (ANJOS FILHO, 2008).

O primeiro registro de codificação da propriedade ocorreu no século VI por Justiniano, o conhecido Corpus Iuris Civilis, o qual retrata a lenta evolução da propriedade dentro do direito romano. No mesmo período, seguindo a linha retardatária da evolução, distanciando ainda mais a sociedade de um justo e igualitário, ocorre a invasão dos bárbaros. Tal acontecimento não configurou nenhuma infração à legislação ate então vigente, uma vez que a ideia de dominação das coisas era tão familiar aos Germanos quanto aos Romanos (PEREIRA, 2005).

O feudalismo na Idade Média, trouxe profunda modificação no direito de propriedade. O domínio foi dividido em direto e útil. O proprietário do imóvel, titular do domínio direto, repassava a posse da terra a outrem, o vassalo, que tornava -se assim, o titular do domínio útil. Era uma relação onde reinava o binômio propriedade- política, posto que o dono de bens imóveis era fator de poder.

Como resultado, os próprios vassalos passaram a criar novas divisões de domínios, isso em relação aos seus sub-servos, ou sub-vassalos, dando origem a uma “complicada trama de interdependências jurídicas”.

O abuso das relações entre senhores e vassalos, própria deste sistema, ajudou a alicerçar a reação, que cristalizou-se nos ideais da Revolução Francesa, a qual premiou aqueles que detinham a posse direta, o domínio útil, das terras, reunificando o domínio em suas mãos, valorizando assim a utilização efetiva do bem imóvel.

Segundo Monteiro (2000) esse estado de coisas, que ele considera desigualdade, teve fim com a Revolução Francesa, na noite de 4 de agosto de 1789, em que a nobreza e clero renunciaram seus privilégios, suprimindo-se então a condição de servo, a jurisdição senhorial e outras regalias.

A garantia da propriedade passa a ser um dos pilares da organização social, como não poderia deixar de ser em uma estrutura burguesa, ao lado da igualdade e liberdade.

A propriedade passa a ser um “direito inviolável e sagrado”, e ninguém dela pode serprivado, a não ser quando a necessidade pública legalmente comprovada o exigir evidentemente e sob a condição de justa e previa indenização”. A propriedade, em seus caracteres tradicionais, portanto, era absoluta, exclusiva e perpétua (MONTEIRO, 2000, p. 80).

No mundo contemporâneo a propriedade se caracteriza como instituto político, mas o conteúdo do direito de propriedade sofre inúmeras limitações no direito positivo, tudo para impedir que o interesse privado não se sobreponha aos interesses maiores da coletividade (CARVALHO FILHO, 2007).

O principal mandamento da propriedade nos dias atuais é cumprir a sua função social específica. O direito de propriedade assumiu um caráter relativo e condicionado, isso possibilita o acesso da população de baixa renda à moradia evitando desta forma o uso egoístico e antissocial do solo.

Como preleciona Pereira (2005) crescem os processos expropriatórios sujeitando a coisa à utilidade pública e aproximando-a do interesse social, condicionando o uso da propriedade predial a uma conciliação entre as faculdades do dono e do interesse do maior número.

Ainda nas palavras do autor, acredita-se que os bens são dados aos homens e não para que eles extraiam o máximo benefício e bem estar com o sacrifício dos demais, contudo, para que os utilizem na medida em que possam preencher a sua “função social”.

O marco do Direito de propriedade, segundo Anjos Filho (2008), foi o Código de Napoleão (Código Civil Francês de 1804), que o colocou no cerne do ordenamento jurídico e conferiu-lhe, seguindo a linha do pensamento romanístico, um caráter absoluto. Foi elevado a direito natural, inalienável, não suscetível de

prescrição. Porém, o mesmo artigo já continha uma tímida disposição, no sentido de que se poderia dispor das coisas da forma mais absoluta, contando que não se faça delas um uso proibido pelas leis e regulamentos. Essa concepção se expandiu, impregnado as legislações posteriores em todo o mundo, inclusive o nosso Código Civil vigente.

Assevera Anjos Filho (2008) que o direito a propriedade encontrou respaldo a partir da Constituição de 1934, em seu artigo 113, n°. 17, o qual trazia em sua redação que o direito a propriedade não poderia ser exercido contra o interesse social ou coletivo. Tal garantia fora mantida na Constituição de 1937 em seu artigo 122, n. 14, outorgando à legislação ordinária a regulamentação do conteúdo e dos limites do direito de propriedade.

A constituição de 1916 foi mais objetiva, exigindo que o uso da propriedade estivesse condicionado ao bem estar social, preconizando, em seus artigos 141, § 16, e 147, que se promovesse a justa distribuição da propriedade, com a igualdade a todos. A carta magna de 1976 e a Emenda Constitucional de n. 01 dotaram a propriedade de uma função social.

Por fim, a Constituição Federal de 1988, trata a propriedade como direito fundamental do indivíduo, uma vez que o caput do artigo 5° garante sua inviolabilidade. Todavia, os incisos XXII a XXIV do referido artigo, garantem o direito a propriedade com a seguinte redação:

  • – é garantido o direito de propriedade;
  • – a propriedade atenderá sua função social;

XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição (BRASIL, 2012, p. 69).

Nas palavras de RIOS ARTHUR (2012):

Assim conclui-se que, por “funções sociais da cidade”, tem-se uma norma constitucional aberta, que pode e deve ser desvendada e transformada em princípios orientadores ao Poder Público, para planejá-lo e programar os direitos fundamentais.

Posto isto, conclui-se que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 não só garantiu expressamente o direito à propriedade, mas como condicionou esse direito ao princípio da função social.

 

 

  • FUNÇAO SOCIAL: O PRINCIPIO NORTEADOR DO INSTITUTO DA PROPRIEDADE
    • FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

A função social, hodiernamente, está intrinsecamente vinculada ao conceito de propriedade. Trata-se de princípio constitucional justificador do instituto da propriedade, de tal modo que podemos considerá-lo um instrumento através do qual será concretizada uma das garantias fundamentais, que é o direito à moradia.

Destarte, necessário se faz a priori fazer uma diferenciação entre propriedade dotada de função individual e propriedade dotada de função social.

Nas palavras de Grau (1990 apud FERNANDES, 1998), propriedade dotada de função individual é aquela que se justifica por garantir ao individuo condições de prover sua subsistência e de sua família. Essa justificativa encontra respaldo na origem da propriedade, quando a ordem jurídica concede o direito de herança, ou seja, o individuo utilizou a propriedade para suprir suas necessidades e de sua família, agora nada mais justo que esta propriedade se torne objeto de herança para seus familiares.

Ainda nas linhas do autor, este define a propriedade dotada de função social como aquela que é justificada pelos seus fins, seus serviços, sua função. Diante de tal definição a Constituição Federal de 1988 preceitua que o Plano Diretor como instrumento básico da politica municipal deverá no estabelecimento das exigências fundamentais de ordenação da cidade, definir quando a propriedade urbana cumpre sua função social.

Assevera FERNANDES (1998, p. 52), que a função social concede ao Poder Público Municipal ao direito, de exigir a utilização da propriedade por parte do proprietário em beneficio da coletividade.

O doutrinador destaca que função social também é cumprida quando há um grau de razoabilidade entre a intensidade do uso da propriedade com potencial que são as áreas de preservação de mananciais. Ele assevera que a intensidade de uso da propriedade, neste caso, estará sendo respeitada quando for utilizada de forma compatível com a preservação do manancial.

Desta forma, fica evidente diante dos ensinamentos do autor que a propriedade não deve ser utilizada em detrimento do meio ambiente.

Por fim, leciona Rodrigues (2002) que a propriedade não é uma função social, mas que o instituto possui uma função social, tal seja o dever moral de auxiliar os indigentes e a obrigação cívica de satisfazer as justas exigências do Estado.

Portanto, entende-se que a função social irá variar segundo a destinação que é dada à propriedade, ademais, o que varia é exatamente a função social, e não a propriedade.

  • FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE SOB A ÓTICA CONSTITUCIONAL

No que concerne à função social é mister entender um pouco mais deste princípio constitucional, não apenas no que diz respeito às suas diferenciações e aplicabilidade, mas também no que tange a seus primeiros sinais de aparecimento na história e nas cartas constituintes.

Neste sentido reporta-se ao século passado quando surgiu pela primeira vez a ideia de função social da propriedade, inicialmente na doutrina social da Igreja Católica. Apesar das restrições da propriedade da época, com elas a função social não se confundia (ANJOS FILHO, 2008).

Di Pietro (2000) traz um registro da primeira manifestação do principio, in

vebis:

A inspiração mais próxima do princípio é a doutrina social da Igreja, tal como exposta nas EncíclicasMaster et Magister do Papa João XXII, tinha, de 1961, e Populorum Professio, do Papa João Paulo II, nas quais se associa à propriedade a uma função social, ou seja, a função de servir

de instrumento para criação de bens necessários à subsistência de toda a humanidade.

Observa-se que desde a época já existia uma preocupação ou intenção em dar uma destinação adequada à propriedade, garantindo aos mais desprovidos de moradia uma subsistência digna.

Podemos constatar outras manifestações em favor da função social da propriedade é o que se infere do discurso de Gierke, em 1889. A respeito do título “A Missão Social do Direito Privado”, quando alerta sobre a imposição dos deveres sociais à propriedade, que esta não deveria mais servir aos interesses egoísticos de minoria, mais atender o interesse de toda coletividade (ANJOS FILHO, 2008).

Com base nos estudos do autor, contata-se que a inserção da noção de função social, a concepção de propriedade instituída por Roma, que se baseava na origem da mesma, é suprimida diante da concepção aristotélica, que justifica a propriedade pelo seu fim, serviços, sua função.

Não obstante houve outros adeptos da função social da propriedade, como Augusto Comte e León Duguit. Este referido autor sustentava que a propriedade era uma função, no entanto sua teoria não foi mantida haja vista que propriedade contém uma função, mas com ela não se identifica (ANJOS FILHO, 2008).

Divagando pela história, descobrimos que o primeiro registro constitucional da função social da propriedade se deu através da Constituição Socialista de Weimar, por influência soviética, em 11 de agosto de 1919 (RODRIGUES, 2002).

Observa-se que a muito a destinação adequada da propriedade é algo de profundo interesse dos legisladores, o que demonstra uma preocupação com o bem estar social. A ideia de função social se expandiu por todo o mundo, alcançando até mesmo as nossas Constituições.

Segundo Bastos (1989 apud, RODRIGUES 2002) a função social da propriedade foi elevada à categoria de princípio desde a Carta Magna de 1934 (artigo 115) e depois teve continuidade com as Constituições de 1937 (artigo 135), 1946 (artigo 145), 1967 (artigo 157), 1969 (artigo 160, III) até a presente Lei Maior de 1988, em seu artigo 5°, XXIII com a redação:

Artigo 5° – Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a

inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

  • – é garantido o direito de propriedade;
  • – a propriedade atenderá a sua função social (grifo nosso).

A Constituição de 1988 não limitou a função social da propriedade apenas ao referido inciso, mas estendeu o princípio aos artigos 170, III; 182, § 2° e 186 que nos diz o seguinte:

Artigo 182 – A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes ferais fixadas em lei têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes.

  • 2° – a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

Artigo 186 – A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigências estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: (BRASIL, 2012, p. 124).

Felizmente a propriedade individual é uma garantia constitucional, que deve ser exercida de forma limitada, o proprietário deve estar ciente de que a propriedade perdeu seu caráter absolutista. Hoje o que vai legitimar seu direito é a destinação adequada aos interesses da coletividade.

Segundo Carvalho Filho (2007, p. 657):

O Estado não é mais indiferente aos interesses da coletividade. O Estado contemporâneo foi assumindo a tarefa de assegurar a prestação dos serviços fundamentais e ampliando seu espectro social, procurando a proteção da sociedade como um todo, e não mais como um somatório de individualidades.

  • FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA

O homem no afã de uma realização profissional e na busca incessante por melhores condições de vida tem migrado para a cidade com sua família, no entanto

o sonho de vida digna é frustrado ao se deparar com a realidade social das grandes cidades.

Desamparado, desprotegido e sem alternativa habitacional, ele é forçado a morar em lugares impróprios, que não oferecem o mínimo de condições para sua subsistência, destarte essa ocupação ocorre de forma ilegal e desordenada. Em face disto é certo que o uso e a ocupação do solo assumem uma forma discriminatória, ou seja, segregação da pobreza e cidadania restrita a alguns, além de ambientalmente predatória.

A ocupação de áreas ambientais frágeis, como beira de córregos, encostas deslizantes, várzeas inundáveis, áreas de proteção de mananciais, é a alternativa que sobra para os excluídos do mercado. Nas grandes e médias cidades os rios, riachos, lagos, mangues e praias tornaram-se canais ou destino dos esgotos domésticos.

Como conseqüência da moradia ilegal, temos um crescimento acelerado das favelas, como se infere da última Pesquisa por Amostragem de domicílios (Pnad), do IBGE. O instituto revela que a população favelada aumentou de 4,9 milhões para 6,9 milhões (PARREIRAS, 2008).

Contudo, atento ao problema social da moradia brasileira, o legislador instituiu o Estatuto da Cidade, lei federal número 10.257/01, que objetiva a regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, além de estabelecer funções sociais da cidade e da propriedade.

Trata-se de um marco jurídico e social na história da regulamentação fundiária brasileira, pois a lei traz um conjunto de medidas que visam a implementação da função social da propriedade.

Também denominado por alguns de Lei de Responsabilidade Social, o Estatuto da Cidade adquiriu eficácia com a vigência, no entanto para sua aplicabilidade devem ser observadas algumas exigências, como é o caso da instituição da Lei do Plano Diretor, de competência dos Municípios, e a compatibilidade deste, com as exigências do referido diploma legal.

Uma vez expressos em lei, estes instrumentos jurídicos devem ser incorporados pelas cidades, numa ação integrada das diferentes esferas do poder público e de toda sociedade. Destarte, a aplicabilidade da lei, também se faz com a interação entre as esferas da sociedade e principalmente com a vontade política, de sorte a diminuir os números alarmantes de favelados.

A Constituição de 1988 assegurou em seu artigo 5°, XXII o direito a propriedade e condicionou este direito a uma função social. No entanto concedeu ao solo urbano, ou seja, a propriedade urbana um tratamento especial ao disciplinar especificamente sobre o instituto, como se infere no art. 182, § 2° da Lei Maior.

Assevera Rodrigues (2002) que o titular do direito à propriedade tem um dever de usá-la, para a consecução de seu fim social almejado, que é a ordem urbanística.

O autor faz lembrar que somente as restrições de natureza civilística já possuía o condão de obrigar a propriedade urbana a uma função social, uma vez que o texto infraconstitucional trata das restrições de vizinhança, das limitações urbanísticas.

Porem, tais restrições não foram suficientes para fazer cumprir a função social constitucional da propriedade, haja vista que estas possuíam caráter municipal, sendo necessário a instituição de uma legislação urbanística de abrangência federal.

Neste sentido, conclui-se que o poder dos Municípios em dar efetivamente função social à propriedade se materializa quando este pune com o IPTU progressivo no tempo, especialmente o lote urbano não edificado, subutilizado, por exemplo.

Todavia, há outros mecanismos que podem ser empregados pela municipalidade, diversos ao IPTU progressivo, como a implantação de um programa de regularização fundiária em que abrangesse as Zonas de Habitação de Interesse Social ampliando este conceito de função social da propriedade, como se constatará no decorrer deste projeto pela análise da atual situação do Município de Governador Valadares.

 

 

  • ZONAS DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL

A priori, insta salientar que tais zonas também são chamadas de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). De acordo com Seaule Júnior (2006 Apud Solange Dias 2008), as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) podem ser genericamente agrupadas em duas tipologias básicas: a ZHIS de áreas ocupadas e a ZHIS de áreas vazias.

Na categoria de ZHIS ocupadas estariam incluídas as favelas, os conjuntos habitacionais irregulares, os loteamentos irregulares e/ou clandestinos, as edificações deterioradas ocupadas pela população de baixa renda (cortiços), as ocupações irregulares em áreas remanescente de quilombos ou em áreas de valor ambiental.

Já na categoria de ZHIS não Ocupadas estão os vazios construídos e os terrenos e glebas não utilizados ou subutilizados.

Portanto, as Zonas de Habitação de Interesse social, as ZHIS, cumprem, dentre outras, duas importantes funções, a primeira de permitir a flexibilização de parâmetros sem que isso signifique redução dos padrões de moradia digna.

O segundo é que a ZHIS pode funcionar como um inibidor da transferência dessa unidade habitacional, construída com recursos públicos subsidiados, para uma camada da população menos privilegiada.

  • ZONAS DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL DO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES

As Zonas de Habitação de Interesse Social do Município de Governador Valadares foram sendo criadas de maneira homeopática, na medida em que a administração municipal compreendeu a necessidade de se estender os benefícios

do programa municipal de regularização urbanística e fundiária nas áreas ocupadas de maneira irregular, criado partir da Lei Complementar n°. 031 de 27 de abril de 2001.

A exemplo disto, foram instituídas Zonas de Habitação de Interesse Social por meio dos Decretos Municipais de n°. 7.190/2001; 8.446/2006; 9.505/2011; 9.506/2011; 9.507/2011; 9.508/2011; 9.509/2011 e 9.650/2012.

Para se ter ideia da abrangência destas zonas, somente o decreto de n°. 9.507/2011, inclui a totalidade do bairro Fraternidade como Zona de Habitação de Interesse Social, conforme a área de 143.295,94 m2 (cento e quarenta e três mil duzentos e noventa e cinco metros quadrados e noventa e quatro decímetros quadrados).

Mas não fora apenas instituições por meio de decretos, o legislativo, atreves da Lei Municipal de n°. 6.142/2010, determinou que todos os 13 distritos do município de Governador Valadares fossem considerados como Zonas de Habitação de Interesse Social para efeito de regularização fundiária, quais sejam: Alto de Santa Helena; Baguari; Brejaubinha; Xonin; Xonin de Baixo; Derribadinha; Vila Nova Floresta; Goiabal; Penha do Cassiano; Santo Antônio do Pontal; Santo Antônio do Porto; São José do Itapinoã; São Vitor.

Não obstante, importante ressaltar que no artigo 2° da Decreto Municipal n°. 8446/2006, definiu que as áreas descritas como Zonas de Habitação de Interesse Social e ocupadas desordenadamente serão objetos de regularização fundiária destinada a promover suas legalizações e humanizações como forma de impulsionar o bem comum.

Com base no descrito, pode-se vislumbrar a abrangência das áreas enquadradas como ZHIS, as quais serão incluídas no plano municipal de regularização fundiária e urbanística para o fim de regularização fundiária.

 

  • REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

Segundo ALFONSINI, (2001, apud SOLANGE DIAS, 2008), pode-se definir a regularização fundiária como o processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídico, físico e social, que objetiva legalizar a permanência de populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiada.

Definição do tema também trazida pela Lei Federal n° 10.257 de 2001 em seu artigo 46:

Art. 46. A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titularização de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Nas palavras de ARTHUR RIOS apud José Afonso da silva, (2012)

O zoneamento pode ser entendido como um procedimento urbanístico destinado a fixar os usos adequados para diversas áreas do solo municipal. Ou: destinado a fixar as diversas áreas para o exercício das funções urbanas elementares.

O citado autor, ainda acrescenta que a regularização fundiária é um processo para acertamento jurídico, urbanístico, ambiental e social da terra, ou seja, dos assentamentos (de moradia e de atividades econômicas) irregulares e também dos clandestinos.

  • DA ALIENAÇÃO DE BENS IMÓVEIS PÚBLICOS SITUADOS NAS ZHIS DO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES

A Lei Complementar n. 031, de 27 de abril de 2001, que criou o Programa Municipal de Regularização Urbanística e Fundiária de Governador Valadares define como Zonas Habitacionais de Interesse Social – ZHIS, as áreas não regularizadas ocupadas por populações de baixa renda, carentes de infraestrutura, nas quais haja interesse público em promover a urbanização fundiária.

Contudo, essas áreas não foram delimitadas nessa lei, tendo ficado a cargo do executivo municipal a delimitação das áreas caracterizadas como ZHIS.

O município deu um grande passo ao ter criado o seu programa municipal de regularização urbanística e fundiária nas áreas ocupadas de maneira irregular. Plano este, que conforme seu artigo 1º, teve como principais objetivos: Melhorar a qualidade de vida da população; Adequar a propriedade da terra à sua função social; Exercer efetivamente o controle sobre o solo urbano.

Conforme consta na Lei Municipal n° 6.029 de novembro de 2009, em seu artigo 3° a municipalidade decidiu que:

Artigo 3° – A alienação de bens imóveis da Administração Pública subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e de licitação na modalidade concorrência.

  • 2° Quando se tratar de imóveis localizados em Zona de Habitação de Interesse Social (ZHIS), inseridos no âmbito de programas habitacionais e de regularização fundiária, cujo possuidor utiliza-o para sua moradia ou de sua família, a alienação será gratuita para este e onerosa para os demais casos na forma da lei. (grifo nosso)

Ainda a Lei Complementar municipal de n° 031/2001, está definindo critérios objetivos para serem contemplados pelos benefícios, não sendo apenas atendido aquele cidadão que reside em localidade situada nas zonas de habitação de interesse social. Quais sejam: não possuir outro imóvel em nome próprio, nem do

cônjuge ou companheiro; não ter sido beneficiado, anteriormente por outro programa de assentamento; e ainda não ter débito com o Município.

Não obstante, o município de Governador Valadares conceder esta alienação de na modalidade de concorrência, ele definiu que o pretendente a alienação do imóvel público na modalidade concorrência, que tiver comprovada posse do terreno, terá preferência preço a preço, na arrematação, lado outro se não puder concorrer ao melhor preço, perderá o direito à preferência.

O Município observou que mesmo após o término da alienação dos imóveis, grande parcela da população não comparecera ao cartório para lavrar a escritura pública, por ser demais oneroso a eles, pois teriam de desprender grande monta de dinheiro para a lavratura da escritura pública e posteriormente o registro da mesma no cartório de registro cometente.

Oportunidade em que a Municipalidade atinando para a situação de seus cidadãos, passou a lavrar escrituras particulares de doação e compra e venda, não onerando o adquirente de mais uma despesa, tendo como embasamento legal o artigo 108 do Código Civil brasileiro:

Art. 108 – Não dispondo a lei em contrário, a escritura pública é essencial à validade dos negócios jurídicos que visem à constituição, transferência, modificação ou renúncia de direitos reais sobre imóveis de valor superior a trinta vezes o maior salario mínimo vigente no País.(BRASIL. p 256, 2012)

Denota-se, portanto, que os imóveis avaliados até o valor de R$ 20.340,00 (vinte mil e trezentos e quarenta reais), e localizados dentro das áreas enquadradas nas Zonas de Habitação de Interesse Social, estão dispensados não só do valor da alienação do imóvel público, mas também dos gastos para com a escritura pública como outrora era necessário realizado.

Destaca-se o maior alcance e a eficácia das políticas públicas voltadas para regularização fundiária do município em análise.

Ademais em apertada síntese, cabe ressaltar que o município terá arrecadação com as futuras transmissões destas propriedades, que agora passarão a ser regularizadas. Haja vista que o Imposto de Transmissão de Imóveis (ITBI) na Constituição Federal é de competência da municipalidade:

Artigo 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

II – transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos, reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos à sua aquisição.

Com relação a este Imposto, o Código Tributário Nacional definiu como fato gerador para incidência de ITBI:

Artigo 35 – O Imposto de competência dos Estados sobre a transmissão de bens imóveis e de direitos a ales relativos, tem como fato gerador:

  • -a transmissão de qualquer título, da propriedade ou do domínio útil de bens imóveis, por natureza ou por acessão física, como definimos na lei civil.
  • – a transmissão, a qualquer título, de direitos reais sobre imóveis, exceto os direitos reais de garantia. (BRASIL. p 714, 2012)

Importante ressaltar, que apesar do CTN afirmar que o ITBI é de competência dos estados, a Constituição de 1988, assevera de maneira diversa, atribuindo esta competência aos municípios, e por assim ser, pode-se concluir que esta parte do código tributário nacional não fora recepcionado por nossa Carta Magna.

Portanto, o município de Governador Valadares não só cumpriu com o princípio constitucional da função social da propriedade, mas como estendeu sua aplicação, quando concedeu alienação gratuita aos imóveis localizados nas ZHIS, bem como a entrega de escritura particular de tais imóveis. E ainda começará a arrecadar com as futuras transferências destes imóveis já regularizados, que outrora eram realizadas de maneira precária sem o devido imposto competente.

De acordo com o Departamento de Patrimônio da Prefeitura Municipal de Governador Valadares, setor ligado à secretaria de Administração, até o presente momento já foram entregues pela municipalidade aproximadamente 925 escrituras, sendo 69 para o bairro fraternidade, 93 Conquista, 50 Jardim Primavera, 9 Novo Horizonte, 30 Morro do Querosene e ainda 674 Turmalina.

  • DO REGISTRO DAS ÁREAS PROVENIENTES DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

Com o advento da Lei Federal n° 11.977 de 07 de julho de 2009, a qual instituiu o programa Minha Casa, Minha Vida e ainda dispôs acerca da regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas, o registro destas áreas tornou-se mais célere e menos oneroso para a população. Senão vejamos.

O artigo 68 da lei acima citada, assegura:

Art. 68. Não serão cobradas custas e emolumentos para o registro do auto de demarcação urbanística, do título de legitimação e de sua conversão em título de propriedade e dos parcelamentos oriundos da regularização fundiária de interesse social.(BRASIL, 2009)

Nota-se que não há qualquer óbice para os cidadãos valadarenses para a devida regularização de seus imóveis enquadrados nas ZHIS, haja vista as isenções e gratuidades trazidas tanto pelo poder público municipal quanto pelo poder público federal, quanto a aquisição do imóvel, realização da escritura, bem como seu registro no cartório de registro imóveis competente.

 

 

  • CONCLUSÃO

O objeto da presente pesquisa fora a regularização fundiária nas regiões enquadradas como zonas de habitação de interesse social (ZHIS) no município de Governador Valadares – MG.

No decorrer deste trabalho, percebe-se que com a evolução da sociedade, a propriedade adquiriu um novo caráter jurídico, pois partindo de uma análise histórica constitucional, hoje este instituto não é mais entendido como direito absoluto, individual, erga omnes, mas sim um direito condicionado a necessidade da população e diretamente vinculado ao princípio constitucional da função social da propriedade.

Atualmente, entende-se a propriedade num contexto humanístico e social, legalmente amparada não só no que diz respeito ao direito individual de ter para si, mas de dar uma destinação específica, dando assim o primeiro passo para quem sabe ao menos diminuir a desigualdade social.

Este entendimento foi possível graças ao advento da Constituição Federal de 1988, que elevou em seu artigo 5° a propriedade como direito inviolável e o condicionou ao princípio da função social da propriedade, no caso em apreço para regularização fundiária.

Neste mesmo sentido vieram diversas leis reguladoras, que forneceram instrumentos de maneira a tornar eficaz não só a função social da propriedade, mas como a regularização fundiária, como por exemplo o estatuto das cidades com a usucapião especial de imóvel urbana.

Não obstante, o município de Governador Valadares, foi além e até o presente momento vem conseguindo ampliar este conceito do princípio constitucional da função social da propriedade, dando maior efetividade na sua regularização fundiária graças ao seu plano municipal.

Medidas como instituir suas Zonas de Habitação de Interesse social, ampliá-las, a isenção dos valores concernentes a alienação de imóveis públicos

 

enquadrados como tais, a isenção das despesas de lavratura de escritura pública entregando de maneira gratuita a escritura particular e posteriormente a isenção dos gastos com o registro, com o advento da Lei Federal n 11.977. São sem dúvidas políticas públicas inovadoras e plenamente eficazes do princípio constitucional da função social da propriedade.

 

 

REFERÊNCIAS

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Dumont como Zona de Habitação de Interesse Social.

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Dumont como Zona de Habitação de Interesse Social.

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Fraternidade como Zona de Habitação de Interesse Social.

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